Réforme territoriale et consommation foncière des espaces ruraux et périurbains - l'influence de la métropolisation

Source: Revue des ICM Janvier - février 2016 dossier Réforme Territoriale  Pascal Lombard Doctorant en sociologie UMR dynamiques rurales TESC Toulouse

La France est touchée depuis les années 1980 par une succession de réformes visant à décentraliser les pouvoirs de l'État vers les collectivités, organisées à différentes échelles territoriales. Dès le départ apparaît une volonté de rupture avec le centralisme qui définissait alors la France. Divers actes de la décentralisation eurent lieu. Comme premier acte, les lois dites Defferre (1982-1986) permettront :

• la suppression de la tutelle administrative exercée par le préfet,
• le transfert de l'exécutif départemental du Préfet au Président du Conseil Général : le début du transfert de compétences.
• Enfin, la région fut érigée en une collectivité territoriale de plein exercice.

Puis l'acte 2 (Raffarin 2003-2004) inscrira l'action de décentralisation dans la Constitution et la rendra irréversible.

En termes de transfert de nouvelles compétences et du renforcement de l'autonomie financière des collectivités locales, l'acte 2 approfondit l'acte 1. Également, la région sera inscrite elle aussi dans la Constitution. Enfin, en 2013, sous la présidence de François Hollande, émerge l'acte 3 de la décentralisation avec sa série de réformes des collectivités territoriales françaises. Ces évolutions reviennent en partie sur la précédente réforme adoptée sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Ainsi, l'acte 3 de la décentralisation porte sur la réforme des modes de scrutin des collectivités et intercommunalités, la clarification de leurs compétences, le périmètre des intercommunalités, un redécoupage des régions et enfin la création des métropoles. Le 7 août 2015, est promulguée la Loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) qui supprime la clause de compétence générale pour les départements et les régions et renforce le rôle de la région en matière de développement économique. Cette dernière sera responsable de la politique de soutien aux PME et aux entreprises de taille intermédiaire. De même, elle devra présenter un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) qui fixera les orientations régionales pour une durée de cinq ans. Enfin, la région aura également la charge de l'aménagement
durable du territoire, dont elle rédigera un schéma régional (SRADDT) dans lequel figureront les orientations stratégiques en matière d'aménagement du territoire, de mobilité, de lutte contre la pollution de l'air, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, du logement et de la gestion des déchets.

Ainsi l'échelon régional prend une place significative, notamment en termes de développement économique, d'attractivité et de gestion durable des ressources.

Un autre échelon, celui des métropoles, s'insère également dans le nouveau paysage institutionnel français. En effet, deux réformes furent engagées avec comme objectif, la structuration d'une gouvernance institutionnelle des aires urbaines françaises : les «métropoles». La loi du 16 décembre 2010 ouvre un nouveau cadre juridique permettant d'inclure des agglomérations répondant à un double critère (démographique : 500 000 habitants au moins et géographique : continuité territoriale). Après l'alternance politique, un deuxième texte (Loi MAPAM du 27 janvier 2014) renforce le dispositif de 2010 en abaissant le seuil d'éligibilité à 400 000 habitants. Ce dernier rendra également obligatoire, pour les aires urbaines dépassant ce seuil, l'adoption du statut de métropole.

Cette régionalisation des compétences économiques (notamment celles du transport, de soutien aux entreprises et d'aménagement du territoire), ainsi que la montée des métropoles comme point de cristallisation de l'attractivité régionale, ne déterminent-elles pas une forme d'inertie autour des aires urbaines majeures et de fait ne favorisent-elles pas un étalement urbain conséquent des métropoles à rayonnement national et international et des métropoles à rayonnement régional jusqu'aux centres bourgs périphériques ?
Nous voyons poindre dans cette question la notion de «périurbain» sous ses différentes formes : le périurbain de l'espace à dominante urbaine (communes périurbaines des aires urbaines) qui concerne 16% de la population française et près de 30% des communes du territoire national ; le périurbain de l'espace à dominante rurale (communes périurbaines des aires d'emploi de l'espace rural) comprenant 0,4% de la population et moins de 2,5% des communes ; le périurbain multipolarisé (communes périurbaines multipolarisées) qui représente 5% de la population et un peu plus de 11% des communes françaises1.

Dès lors, il est important de saisir que la métropolisation ne signifie plus «une concentration de la population dans les
grandes agglomérations dont le nombre d'habitants plafonne depuis une dizaine d'années, mais la concentration de la richesse, du pouvoir et du savoir dans les grandes villes»2. En effet, c'est dans ces aires urbaines majeures que la proportion de cadres supérieurs est la plus élevée tout comme le niveau de revenus ainsi que le patrimoine possédé par les particuliers. La concentration s'y est accentuée ces trente dernières années et par conséquent, elle s'est aussi affinée. Les premières couronnes urbaines accueillaient de manière significative les cadres moyens et les techniciens alors que les ouvriers et les employés étaient plus enclins à s'installer dans les espaces périurbains et ruraux. Les jeunes (de 20 à 24 ans) s'ancrent significativement dans le centre des grandes villes (leur proportion dépasse 10% contre moins de 3% de la population des zones rurales). A contrario, les familles (la population âgée de 30 à 50 ans) s'installe en périphérie urbaine (recherche de logements plus spacieux et moins chers) alors que les personnes âgées se replient dans l'espace rural.

La question périurbaine est une inquiétude courante désormais dans les arènes où se débattent les enjeux relatifs à l'aménagement du territoire, notamment aux échelles locales. PLU, élaboration de SCoT, révision de chartes de territoires (PNR, pays, contrats territoriaux de développement, etc.) produisent des discours et des représentations, pouvant être normatifs, contradictoires voire paradoxaux, en ce qui concerne les espaces dits «périurbains» que tour à tour on appréhende comme zones d'activités et d'attractivités, ou encore comme espaces récréatifs (poumon vert). En terme d'habitat, le périurbain sera tout à la fois regardé comme «espace dortoir» de l'individualisme et/ou de ségrégation mais également comme l'espace d'expression de projet collectif. Dans ces arènes locales (communes, intercommunalités), sujettes à une périurbanisation multi - polarisée ou à dominante rurale, l'équation des préoccupations exprimées ressemblerait à : accompagner la dynamique de la croissance urbaine (transports, services, développement économique), limiter l'étalement urbain (consommation du foncier agricole et/ou forestier) tout en produisant des formes urbaines de qualité (paysages, espaces de socialisation) et enfin, trouver sa place en tant que collectivité, dans la planification stratégique de la métropole voisine.

La planification stratégique du couple métropole/région cherchera comme principaux interlocuteurs les agents économiques disposant de ressources jugées utiles pour l'attractivité du territoire et d'autre part, les arènes de démocratie locale, qui le plus souvent se concentrent sur l'échelle communale et intercommunale, renforceront le poids politique des espaces municipaux3. À l'inverse, se creusera le déficit démocratique de la gouvernance métropolitaine4...

Nous souhaitons à présent nous concentrer sur l'enjeu de l'étalement urbain relatif donc, entre autres5, au processus de métropolisation : un étalement urbain, dépassant la continuité spatiale de la ville métropolitaine, multipolarisé, du fait de l'inertie qu'engendrent les métropoles sur les logiques d'aménagement et sur les systèmes d'acteurs régionaux.

Quel est le devenir de la terre agricole sur les territoires ? Quels sont les leviers mobilisables par les collectivités pour pallier une trop forte artificialisation des terres agricoles nourricières ? Notamment à l'heure où la réforme territoriale redistribue les cadres de gouvernance de l'aménagement de l'espace, des échelons communaux vers les échelons intercommunaux en milieu rural et vers les agglomérations en milieu urbain.... Également, au delà de l'enjeu démocratique que semble porter la réforme, celui de la reconnaissance des bourgs ruraux et du milieu rural en général, par rapport aux exigences métropolitaines, fait débat.

Des enjeux s'expriment donc en termes d'aménagement du territoire. L'influence urbaine se développe avec la fonction entre autres résidentielle des espaces ruraux6. Les surfaces agricoles sont peu à peu encerclées parla ville, tandis que les agriculteurs voient leur nombre diminuer dans les villages et au sein des conseils municipaux7, où se gouvernent les politiques locales d'urbanisme. Les chiffres sont patents : 70 000 à 90 000 ha chaque année sont artificialisés8, un département français tous les sept ans9. L'État se désengage depuis 2009 des affaires foncières en les «transférant» aux Conseils Départementaux. Des enjeux fonciers interviennent de ce fait, dans le champ du développement territorial, «adossé à la construction d'un nouvel espace sociopolitique où se pensent et se mettent en oeuvre des «projets» appelant la mobilisation des acteurs locaux [...] et la coopération des sphères privées et publiques dans un objectif de durabilité mais aussi de compétitivité»10. Ces réseaux de projets s'inscrivent ouvertement dans un horizon métropolitain comme principe de justificationll et, de plus en plus, comme échelle effective de régulation12. Eu égard au niveau de formation que devraient acquérir les élus et les agents techniques pour relever ce défi du développement du territoire, le recours à l'expertise fait foi. Ainsi, «les usages du sol relèvent des légitimations diverses dont la confrontation passe par une mise en forme de connaissances sur le territoire et la production de normes collectives»13.

Cette expertise territoriale devient donc déterminante pour la mise en place des cadres d'urbanisme aux enjeux environnementaux (Grenelle 2), dont les collectivités doivent se munir :

• Plan d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) et Trame Verte et Bleu (TVB) internes aux Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) ;
• Plan Local d'Urbanisme Intercommunal (PLUI) ; etc.

Néanmoins, la politique des structures sous la chape de la cogestion (État et FNSEA) reste maîtresse des rênes de l'installation et de la transmission des exploitations agricoles. Eu égard aux difficultés démographiques que connaît le monde agricole et aux enjeux environnementaux et climatiques d'une agriculture plus durable, nous nous posons la question de la pertinence de la seule expertise venant des structures de la cogestion manœuvrant la politique des structures (Schéma Directeur Départemental des Structures, Commission Départementale d'Orientation Agricole, Surface Minimum d'Installation, SAFER) en matière de transmission - installation des exploitations agricoles et surtout de choix du projet repreneur de l'exploitation vacante. Qu'en serait-il d'une nouvelle gouvernance qui partagerait et transformerait avec d'autres «arènes» d'expertises les outils de la politique des structures ? N'y aurait-il pas urgence à considérer l'expertise actuelle comme ancienne ?

Telle que le fut l'expertise d'État dans les années 1980 au sujet de l'environnement et de la santé... Pierre Lascoume en 2001 définit que dans le cadre de ce que Géraldine Froger qualifie d'ancien modèle de «gouvernance d'autorité»18 une gouvernance inclusive de porteurs d'enjeux divers permettrait une meilleure appréhension de la complexité et des incertitudes19. Cette dernière proposition ne serait-elle pas une démarche à suivre afin d'optimiser tout à la fois l'étalement urbain et des installations agricoles vertueuses du point de vue environnemental et d'économie circulaire ? L'installation et la transmission d'exploitations agricoles ont fait l'objet d'une politique publique fortement interventionniste tout en étant le pré-requis de la profession agricole dominante depuis les années 1950. Il semble que les résultats de cette politique soient mitigés et que de nouvelles questions se posent aujourd'hui en matière d'installation agricole20 et par extension de préservation des terres agricoles. En effet, «les agriculteurs sont concernés par la pression exercée par le marché sur le foncier agricole. Ils sont dans le même temps susceptibles de s'intégrer à ces dynamiques de marché et par là même de contester les décisions protégeant les terres agricoles»21. Les agriculteurs se voient évoluer dans une situation tout à fait particulière en tant que propriétaires des terres, et donc en mesure de les monnayer et de jouer un rôle dans le processus de spéculation22

Faute d'une politique foncière redéployée et gouvernée au niveau régional, qui s'attacherait à répondre à des enjeux globaux, le problème du contrôle du prix du foncier agricole, moteur des dynamiques foncières dans les espaces ruraux périurbains, reste probant. L'enjeu majeur se tisse et se noue à travers la perspective d'une nouvelle et nécessaire gouvernance qui poserait la question de la réédition d'un rapport de force trop favorable à la propriété foncière23.

Dans un tel contexte institutionnel (le poids de la propriété privée), le développement d'une politique d'aménagement économe en foncier nécessiterait la recherche de partenariats avec des acteurs proches de la protection de l'environnement et des associations24. «Ces démarches intégrant des acteurs convaincus de la nécessité de rompre avec l'idée de recherche de spéculation foncière sont de nature à impulser l'utilisation d'outils fonciers régulateurs de la consommation de la ressource «terre». Bien qu'il s'agisse d'un mouvement encore très marginal, c'est le cas de l'association «Terre de liens» qui collecte des fonds pour acquérir les terres nécessaires à la réalisation de projets agricoles dans des zones fortement soumises à la pression foncière urbaine. Autre exemple, le développement important des AMAP (Association pour le Maintien d'une Agriculture Paysanne) et la création, à l'initiative d'agriculteurs, de nombreux points de vente de produits fermiers. Ne doit-on pas y voir les signaux faibles d'une évolution ?»25. Ces initiatives mobilisent des collectifs et tissent des liens entre agriculteurs, consommateurs et collectivités territoriales. Elles ré-ancrent l'activité agricole dans le territoire26 et par là, la question de la préservation des terres agricoles comme problème public.

Au delà et, en point d'appui des initiatives citoyennes de la société civile, les collectivités disposent d'une boîte à outils pour réguler l'urbanisation du foncier agricole :

• réglementer et planifier les usages du sol via un PLU. Néanmoins, révisé régulièrement et donc sujet aux pressions des propriétaires quant à la constructibilité de leurs terres, «les marges de négociations [...1 (et) arrangements informels entre acteurs locaux (sont) parfois contraires à la cohérence du projet d'aménagement»27. Pour contrecarrer la précarité de ces zonages, des lois plus ou moins récentes proposent des outils de protection des terres agricoles : les Zones Agricoles Protégées (Loi d'Orientation Agricole de 1999), les Périmètres de Protection et de mise en valeur des Espaces Agricoles et Naturels périurbains (PPEAN, Loi DTR 2005) et les Commissions Départementales de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014) qui n'ont qu'un avis consultatif. Malgré ces outils, non seulement l'artificialisation des terres agricoles se poursuit mais elle s'est accélérée. À partir de 2017, les PLUI et leurs modes de gouvernance distanciés de l'échelon communal, permettront-ils réellement une mise à distance des arènes locales où se renouvelle le lien «maire, propriétaire foncier, promoteurs» ? A suivre.
• Intervenir sur le marché foncier. Dans un contexte périurbain l'agriculture dépend de la durabilité interne de l'exploitation et de l'intégration de l'agriculture dans le projet urbain et notamment de la pérennité du foncier agricole.

L'acquisition publique pourrait combiner ces deux durabilités simultanément en empêchant l'urbanisation et en orientant les pratiques agricoles. Mais cela ne va pas sans heurts et limites. La commune doit pouvoir acquérir des assolements pertinents d'un point de vue «agro - économique», point trop morcelés, développer une politique d'installation d'agriculteurs, réfléchir en amont à l'accès au bâti, au logement de ces derniers et donc insérer l'intervention publique foncière dans une politique agricole et de développement local. Pour cela la commune doit pouvoir s'appuyer sur les échelles supérieures territoriales (intercommunalité et agglomération) qui n'ont pas assurément la même idée d'usage de terres disponibles28. Certaines communes aujourd'hui développent des projets de PPEAN afin de sécuriser la destination des terres acquises au-delà du mandat électoral du Conseil Municipal. Également, ce type d'outils est « l'occasion de mieux impliquer la diversité du monde agricole dans la démarche et de réfléchir à la cohabitation entre différentes formes d'agricultures, pour mieux articuler aménagement urbain et développement agricole en périurbain »29.

Les PPEAN permettent également, aux travers de leurs comités de pilotage, d'intégrer la société civile. En effet l'association Terre de Liens PACA a réalisé une fiche - expérience sur la mise en place du PPEAN de Velaux dans les Bouches-du-Rhône. L'outil est donc destiné à protéger le foncier agricole sur le long terme et à déployer un plan d'action pour l'agriculture sur ce périmètre. Développé par la commune de Velaux, le Conseil Général des Bouches du Rhône, la Chambre d'agriculture et la SAFER, ce PPEAN est le premier en région PACA. Terre de Liens PACA participe au Comité de Pilotage pour représenter la société civile lors de la mise en œuvre du plan d'actions30. Ici l'association Terre de Liens assure une double vocation. Celle d'amener la problématique du foncier agricole et de l'aménagement du territoire dans le débat public, en l'occurrence ici local ; et celle d'éveiller l'habitant, propriétaire ou non, le voisin, le citoyen, l'auditeur, le lecteur, etc., aux questions d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Cet objectif d'éducation populaire se réalise dans le but que ces problématiques ne soient pas le fait d'un seul et même groupe (club) restreint d'expert et d'élus locaux. C'est donc à une aspiration de démocratie locale versus la seule démocratie représentative (remise en question), à laquelle nous assistons.

La question qui nous semble probante en lien avec l'évolution des politiques publiques de réformes territoriales est la suivante : en quoi la dynamique de décentralisation permettra t-elle un rayonnement des territoires ruraux ou, en quoi reproduira t-elle une forme de centralisme, cette fois-ci régional et adhocratique31 ?

Eléments bibliographiques:
•    Boltanski Luc et Chiapello Eve, «Le nouvel esprit du capitalisme», Ed. Gallimard, Mesnil-sur-l'Estrée, 1999 et 2011, p.947.
•    Bonhommeau Paul, «Nouveaux enjeux, nouveaux contextes pour la politique foncière», revue POUR «Le foncier agricole : lieu de tensions et bien commun» N°220, 2013, p. 39-52.
•    Froger Géraldine, «Significations et ambiguïtés de la gouvernance dans le champ du développement durable», Mondes en développement, 2006/4 no 136, p. 11-28. DOI : 10.3917/med.136.0011.
•    Jouve Anne-Marie et Vianey Gisèle, «Chapitre 1. Évolution des usages et
des droits sur la terre en espace périurbain : conséquences sur l'agriculture (cas de cinq communes des Alpes du Nord)», in Fabrice Papy, Nouveaux rapports la nature dans les campagnes Editions Quae «Indisciplines», 2012 p.23-39. DOI : 10.3917/quae.papy.2012.01.0023.
•    Le Bras Hervé «Atlas des inégalités. Les Français face à la crise», Éditions Autrement, 2014.
•    Louargant Sophie, Emmanuel Roux, «La prospective d'un tiers espace, le périurbain. Futurs périurbain : de la controverse à la prospective», CGET, Horizon 2040, consulté en ligne le 15/09/15.
•    Melot Romain, Andre Torre, UMR SAD-APT, INRA et AgroParisTech, «Introduction : Conflits d'usage dans les espaces ruraux et périurbains», Économie rurale [En ligne], 332 l novembre-décembre, mis en ligne le
30 décembre 2014, consulté le 14 janvier 2013. URL : http://economierurale.revues.org/360.
•    Olive Maurice, «Métropoles en tension. La construction heurtée des espaces politiques métropolitains», Espaces et sociétés 2015/1 (n° 160161), p. 135-151.
•    Perrin Coline «L'intervention publique locale sur le marché foncier agricole. L'exemple de Lavé rune, dans l'Hérault», revue POUR «Le foncier agricole : lieu de tensions et bien commun» N°220, éd. GREP, 2013, p.207-216.
•    Sencébé Yannick, et al. «Le contrôle des terres agricoles en France. Du gouvernement par les pairs à l'action des experts», Sociologie, 2013/3 Vol. 4, p.251-268.
•    Torre André et Frédéric Wallet, «Gouvernance et politique foncière: entre accords et désaccords, la recherche de cohérence», Conférence, INRA AgroParisTech, juin 2011.
Rapports et articles :
•    Bonhommeau, Paul, «De l'installation à la transmission. Quelles réorientations de la politique d'installation ?» Mai 2007. AGTER.
•    Le Bras Hervé, «La double structure du territoire français», Octobre 2014. http://www.humanite.fr/comment-depasser-les-nouvel les-fractu ressociales-et-geographiques-553459.
Sophie Louargant, Emmanuel Roux, consulté en ligne le 15/09/15. 2 Le Bras, 2014.3 Olive, 2015/1.4 Lefèvre, 2005 cité in Olive 2015/1.
2 Le Bras, 2074.
3 Olive, 2015/1.
4 Lefèvre, 2005 cité in Olive 2015/1.
5 L'étalement urbain est relatif également à la gestion peu maîtrisée des différentes collectivités locales en terme d'aménagement.
6   Baccaiini et al., 2007, in Sencébé, 2013/3.
7 Koebel, 2072, Vignon, 2010, in Sencébé 2073/3.
8   Bonhommeau 2013.
9 Torre et Wallet, juin 2011.
10 Sencébé, 2013/3, p.257.
11 Boltanski, Chiapello, 1999 et 2071.
12 Maurice Olive, 2015/1.
13 Banos & Candau, 2006, in Sencébé, 2013/3, p.257.
14 Les communautés urbaines étant déjà compétentes de plein droit en la matière (article L 5275-20 du Code Général des collectivités territoriales).

15 ibid., p.258.
16 Bonhommeau, 2073, p.52.
17 Sencébé, 2013/3, p.258.
18 Froger, 2006/4.
19 Callon, 7998, in Froger, 2006/4.
20   Bonhommeau, 2007.
21 Melot, Torre, 2014.
22 Ibid.
23 Jouve et Vianey, 2012.
24 Ruegg, 2008, in Jouve et Vianey, 2012.
25 Jouve et Vianey, 2012, p.37.
26 Ibid.
27 Perrin 2073, p. 208.
28 ibid.
29 ibid., p.215.
30    (www.terredeliens.org/paca, consulté le 23-04-75).
31 Le terme «adhocratie» est un néologisme forgé par les spécialistes des organisations pour décrire des formes de management souples et transversales, fondées sur des coopérations et des ajustements mutuels entre opérateurs. Par extension, il est aujourd'hui employé par certains chercheurs en science politique pour désigner des modes très sélectifs de gouvernance urbaine, reposant sur des coordinations informelles entre experts autour de démarches de projets. Maurice Olive, 2015/1.