Assurance chomage : comment dépasser l’opposition entre rigueur budgétaire et bien-être des demandeurs d’emploi

Avec pas moins de treize réformes en 20 ans, autant dire que les règles de l’assurance chômage sont fréquemment modifiées. Certaines de ces réformes ont cherché à rendre le système plus équitable ou à répondre aux crises économiques, comme en 2009 lorsque les conditions d’éligibilité sont passées de six mois de cotisation à quatre mois. D’autres, plus récentes, ont réduit la générosité du système.

Comment apprécier leur portée et surtout comment réfléchir aux éventuelles réformes futures ? Dans une récente note du Conseil d’analyse économique (1), nous faisons valoir que, pour évaluer le bien-fondé d’une réforme, il est nécessaire de quantifier non seulement ses effets sur les finances publiques et sur l’emploi, mais également son impact sur le niveau d’assurance qu’elle apporte.

En effet, l’assurance chômage permet aux personnes sans emploi de continuer à financer certaines dépenses essentielles, comme leur loyer ou leur alimentation. Ce filet de sécurité est donc important pour chaque demandeur d’emploi, mais il l’est particulièrement pour ceux qui ont peu ou pas d’épargne. Or, une réforme de l’assurance chômage peut prendre plusieurs formes : modification des conditions d’éligibilité, de la durée des droits ou du montant des allocations.

Et, selon, les paramètres retenus, elle n’affecte pas les mêmes profils de demandeurs d’emploi. A partir de données bancaires, nous avons pu montrer que certaines réformes affectent des personnes dont les consommations chutent fortement lorsqu’elles tombent au chômage, alors que d’autres touchent des publics moins sensibles.

Mais une réforme de l’assurance chômage ne se juge pas uniquement à l’aune de cette valeur assurantielle : il faut également prendre en compte l’ensemble de ses effets budgétaires. Au-delà de la baisse mécanique des dépenses, réduire la générosité du système peut aussi accroître l’emploi – et donc les recettes. Ce point est solidement établi par la littérature économique, en France comme à l’étranger.

Les règles de l’assurance chômage influencent à la fois les durées de chômage et les entrées au chômage. A caractéristiques comparables, des droits plus généreux conduisent en moyenne à des durées de chômage un peu plus longues. Un ordre de grandeur souvent retenu est le suivant : une augmentation de 10 % de la durée des droits s’accompagne d’une hausse d’environ 3 % de la durée de chômage, sans effet significatif mesurable sur la qualité des emplois retrouvés.

Les évaluations des réformes récentes en France confirment ces ordres de grandeur. Plus d’emploi, c’est à la fois moins d’allocations versées et davantage de cotisations perçues.

Comment, dès lors, arbitrer entre protection des demandeurs d’emploi et soutenabilité financière du système ? Nous proposons une méthode simple et inédite : comparer les réformes non seulement à l’aune des économies qu’elles génèrent, mais aussi de leur coût social et de leurs effets sur l’emploi.

L’enjeu est de hiérarchiser les options en fonction de leur coût social par euro économisé, en tenant compte du fait que toutes les réformes ont des effets différents sur l’emploi et n’affectent pas les mêmes publics.

Une telle approche permet de dépasser une opposition trop souvent stérile entre rigueur budgétaire et bien-être des demandeurs d’emploi. Elle invite aussi à relativiser des comparaisons internationales parfois peu éclairantes – est-on plus généreux que l’Allemagne, plus sévère que l’Espagne ? – au profit d’une analyse plus fine des effets concrets des règles. Les parties prenantes qui négocient, éclairent ou décident des règles de l’assurance chômage gagneraient à l’adopter pour évaluer la pertinence de chaque réforme envisagée.

L’application de cette méthode aux principales réformes récemment envisagées conduit à des conclusions contrastées. Durcir les conditions d’éligibilité au-delà des règles actuelles aurait des effets très limités sur l’emploi et toucherait un public déjà précaire.

En revanche, aligner la durée d’indemnisation maximale des 55-57 ans sur celle des moins de 55 ans (en la passant de 22,5 à 18 mois) réduirait leurs entrées au chômage en limitant, par exemple, les incitations aux ruptures conventionnelles, pour un public qui dispose en moyenne d’une épargne plus importante.

Cela invite plus largement à repenser l’ensemble de la filière seniors, en prenant en compte les interactions avec le système de retraite, les situations d’inaptitude et de pénibilité, et en préservant les seniors les plus modestes.