Enjeux politiques clés
Pour ces raisons, ce rapport ne se concentre pas sur une simple distinction public-privé. Il examine plutôt cinq séries de questions permettant de différencier les politiques de retraite et d'en déterminer les effets :
• Le système doit-il être volontaire ou obligatoire ? Et à quels niveaux ?
• Quelle importance relative faut-il accorder à l'épargne et à la redistribution ? Ces fonctions doivent-elles être combinées ou assurées par des dispositifs de financement et de gestion distincts ?
• Qui doit supporter le risque d'imprévus : les retraités ou d'autres membres de la société ?
• Le système doit-il être entièrement financé ou par répartition ?
• Doit-il être géré de manière centralisée ou décentralisée et concurrentielle ?
Dispositifs de financement et de gestion alternatifs
De nombreuses combinaisons de réponses à ces questions sont possibles, mais en pratique, trois dispositifs de financement et de gestion de la sécurité de la retraite sont les plus courants : les régimes publics par répartition, les régimes d'entreprise et les plans d'épargne et de rente individuels.
Régimes publics par répartition. Il s'agit de loin du système formel le plus répandu, obligatoire pour les travailleurs couverts dans tous les pays. La couverture est quasi universelle dans les pays à revenu élevé et répandue dans les pays à revenu intermédiaire. Comme son nom l'indique, elle repose principalement sur l'État, qui conçoit, finance, gère et garantit les régimes de retraite publics. Ces régimes offrent des prestations définies, non liées actuariellement aux cotisations, et sont généralement financés par une taxe sur les salaires (parfois complétée par les recettes générales de l'État) selon le principe de la répartition. Ils contribuent à la redistribution des revenus réels, tant entre les générations qu'au sein d'une même génération.
Les régimes professionnels, quant à eux, sont des régimes de retraite privés proposés par les employeurs pour attirer et fidéliser leurs employés. Souvent facilités par des avantages fiscaux et (de plus en plus) réglementés par l'État, ces régimes étaient autrefois généralement à prestations définies et partiellement financés. Cependant, le nombre de régimes à cotisations définies (dans lesquels les cotisations sont fixes et les prestations dépendent des cotisations et des rendements des placements) et leur niveau de financement ont augmenté ces dernières années, avec des conséquences bien différentes. Plus de 40 % des travailleurs sont couverts par des régimes professionnels en Allemagne, au Japon, aux Pays-Bas, en Suisse, au Royaume-Uni et aux États-Unis, mais beaucoup moins dans les pays en développement (voir tableau 5.1).
Épargne personnelle et plans de rente.Il s'agit de régimes à cotisations définies entièrement financés. Les travailleurs épargnent jeunes pour subvenir à leurs besoins à la retraite. Comme les prestations ne sont pas définies à l'avance, les travailleurs et les retraités supportent le risque d'investissement lié à leur épargne. L'épargne personnelle volontaire existe dans tous les pays, souvent encouragée par des incitations fiscales, mais certains pays l'ont récemment rendue obligatoire. Une distinction essentielle s'opère entre les régimes d'épargne obligatoires gérés par l'État (comme en Malaisie, à Singapour et dans plusieurs pays africains) et ceux gérés par plusieurs entreprises privées sur une base concurrentielle (comme au Chili et bientôt en Argentine, en Colombie et au Pérou).
Ces dispositifs de financement et de gestion sont analysés en détail dans les chapitres 4 à 6.
Critères de choix politique :
La prévalence de ces dispositifs alternatifs dépend, en grande partie, des politiques gouvernementales qui les rendent obligatoires, les encouragent ou les réglementent. Leur efficacité dépend, en grande partie, des réactions individuelles, telles que la fraude, le respect des règles et la possibilité de mesures compensatoires réduisant l'épargne, les transferts et le travail. De ce fait, chaque dispositif a des répercussions importantes sur le fonctionnement des marchés du travail et des capitaux, sur l'équilibre budgétaire de l'État et sur la répartition des revenus au sein de la société.
Comment évaluer les différentes politiques possibles ? Ce rapport soutient que les programmes de sécurité des personnes âgées devraient être à la fois un instrument de croissance et un filet de sécurité sociale. Ils devraient aider les personnes âgées en :
- Faciliter les efforts des personnes pour transférer une partie de leurs revenus de leurs années de travail actives à leur retraite, par l'épargne ou d'autres moyens.
- Redistribuer les revenus supplémentaires aux personnes âgées qui ont vécu dans la pauvreté toute leur vie, tout en évitant les redistributions intragénérationnelles perverses et les redistributions intergénérationnelles non intentionnelles.
- Offrir une assurance contre les nombreux risques auxquels les personnes âgées sont particulièrement vulnérables.
Et ils devraient contribuer à la croissance économique en général en :
- Minimiser les coûts cachés qui entravent la croissance, tels que la réduction de l'emploi, la diminution de l'épargne, les charges fiscales excessives, la mauvaise allocation des capitaux, les frais administratifs élevés et la fraude fiscale.
- Être durable, c'est-à-dire reposer sur une planification à long terme qui tient compte des changements prévus dans les conditions économiques et démographiques, dont certains peuvent être induits par le système de retraite lui-même.
- Être transparent, afin de permettre aux travailleurs, aux citoyens et aux décideurs politiques de faire des choix éclairés, et d'être protégé des manipulations politiques qui conduisent à de mauvais résultats économiques.
Peu de programmes répondent à ces critères. Ils ne fonctionnent ni comme prévu ni comme beaucoup le croient – un conflit entre mythe et réalité (encadré 1).
Vers un système à plusieurs piliers :
l’une des principales questions politiques relatives à la conception des programmes de sécurité sociale des personnes âgées concerne l’importance relative des fonctions d’épargne, de redistribution et d’assurance, ainsi que le rôle de l’État dans chacune d’elles.
• Saving involves income smoothing over a person's lifetime: people postpone some consumption when they are young and their earnings are high so that they can consume more in their old age than their reduced earnings would permit.
• Redistribution involves shifting lifetime income from one person to another, perhaps because if low-income workers saved enough to live on in old age, they would plunge below the poverty line when young.
• Insurance invokes protection against the probability that recession or bad investments will wipe out savings, that inflation will erode their real value, that people will outlive their own savings, or that public programs will fail.
A central recommendation of this report is that a country's old age security program should provide for all three functions, but with very different government roles for each. A corollary is that countries should rely on multiple financing and managerial arrangements; that is, they should share responsibility among multiple pillars of old age support.
One dominant Public Pillar Is not enough for Redistriution, Saving, and Insurance
Most countries—including almost all developing countries and some industrial countries--combine all three functions in a dominant public pillar, a publicly managed scheme that pays an earnings-related defined benefit and is financed out of payroll taxes on a pay-as-you-go basis. People with high incomes contribute more and get more, but some of their contributions are supposedly transferred to people with lower incomes. This combination of functions has been defended on grounds that it keeps administrative costs low through economies of scale and scope and that it builds political support for the plan. The savings component encourages high-wage earners to participate, whereas the redistributive component lets them express their solidarity with those less well-off. In industrial countries, these plans have been credited with reducing old age poverty during the post World War lI period.
But the evidence suggests that public schemes that combine these functions are problematic---for both efficiency and distributional reasons.
When populations are young and systems are immature, it is tempting for politicians to promise generous benefits to workers when they retire. Bur these same benefits require high contribution rates once the population ages and schemes mature. Indeed, any system that is supposed to redistribute to low-income workers while also providing adequate wage replacement to high-income workers will be costly ar that point. But the defined benefit formulas do nor make benefits actuarially contingent on these contributions. The high contribution rate is therefore likely to be seen as a tax by many workers, not as a price for services received. High tax rates lead to evasio, thereby defeating the purpose of the mandatory scheme. They also lead to strategic manipulation that enables workers to escape much of the tax but still qualify for benefits thereby causing financial difficulties for the system. And they reallocate labor to the informal sector causing difficulties for the broader economy. Employers who cannot pass payroll taxes on to workers cut back on employment, reducing national output. Older workers who are eligible for large pensions retire early, reducing the supply of experienced labor. Such unhappy outcomes, of course vary from country to country and are especially prevalent in developing economies, which have limited tax enforcement capability, imperfect labor markets, and large informal sectors.
The pay-as-you-go method of finance in a single public pillar further separates benefits from contributions for the cohort as a whole. ]t inevitably produces low costs and large positive transfers to the first covered generations. It also inevitably produces negative transfers for later cohorts because of system maturation and population aging, increasing the labor market distortions and incentives to evade. In some cases, countries may wish to make this transfer across generations. More often, the transfer is unintentional. Ironically, the largest transfers go to high-income groups in earlier cohorts, whereas middle and sometimes even lower income groups in later cohorts get negative transfers. The larger and more earnings related the benefits in the public pillar, the greater are these perverse transfers.
A dominant pay-as-you-go public pillar also misses an opportunity for capital market development. When the first old generations get pensions that exceed their savings, national consumption may rise and savings may decline. The next few cohorts pay their social security tax instead of saving for their own old age (since they now expect to get a pension from the government), so this loss in savings may never be made up. In contrast, the alternative, a mandatory funded plan, could increase capital accumulatio, an important advantage in capital-scarce countries. A mandatory saving plan that increases long-term saving beyond the voluntary point and requires it to flow through financial institutions stimulates a demand for (and eventually supply of) long-term financial instruments— a boon to development. These missed opportunities in a pay-as-you-go public pillar become lost income for future generations and another source of intergenerational transfer.
Additionally, large pay-as-you-go public pillars often induce expenditures that exceed expectations because of population aging, system maturation, poor design features such as early retirement and high benefit rates, and opportunities for political manipulation that lead to these poor design features. The costs of the system, whether covered by higher contribution rates or subsidies from the general treasury, make it difficult for the government to finance important public goods, nother growth-inhibiting consequence.
But ultimately the costs (higher taxes and their distortionary effects) have become too large to bear in many countries. When the public maniplation by governments or strategic manipulation by workers. They do not, however, address the problems of information gaps or of poverty among those with low lifetime incomes whose earning capability is further diminished by old age. Not do they insure against the risks of low investment returns (because of poor individual choices or economy-wide recession) or high longevity, in the absence of annuities markets.
Tying the Objectives to the Pillars
To avoid these problems, this report recommends separating the saving function from the redistributive function and placing them under different financing and managerial arrangements in two different mandatory pillars, one publicly managed and tax-financed, the other privately managed and fully funded, supplemented by a voluntary pillar for those who want more (figure 3 and chapter 7):
Reliance on individual pillars will vary with a country's circumstances over time, but every country should have a multipillar system.
Le pilier public aurait pour seul objectif de lutter contre la pauvreté des personnes âgées et de co-assurer contre de nombreux risques. Grâce au pouvoir fiscal de l'État, ce pilier présente l'avantage unique de verser des prestations aux personnes vieillissantes peu après sa mise en place, de redistribuer les revenus vers les plus démunis et de co-assurer contre les périodes prolongées de faibles rendements d'investissement, de récession, d'inflation et de défaillances des marchés privés. Ce pilier public pourrait prendre trois formes. Il pourrait s'intégrer à un programme d'aide sociale sous conditions de ressources destiné aux personnes à faibles revenus de tous âges, les critères d'éligibilité tenant compte de la diminution de la capacité de travail des personnes âgées et le montant des prestations étant adapté à leurs besoins liés à l'âge. Il pourrait également offrir une garantie de pension minimale à un système d'épargne obligatoire. Une autre possibilité serait de proposer une prestation forfaitaire universelle ou liée à l'emploi, co-assurant un groupe plus large. Toutefois, son montant devrait être modeste, afin de laisser suffisamment de place aux autres piliers, et son fonctionnement devrait être basé sur la répartition, afin d'éviter les problèmes fréquemment rencontrés dans la gestion publique des fonds de prévoyance nationaux. Un objectif clair et limité pour le pilier public devrait réduire sensiblement le taux d'imposition requis – et donc l'évasion fiscale et la mauvaise affectation du travail – ainsi que les pressions en faveur des dépenses excessives et des transferts intra- et intergénérationnels pervers.
Un deuxième pilier obligatoire – entièrement financé et géré par le secteur privé – lierait les prestations aux coûts de manière actuarielle et assurerait la fonction de lissage des revenus ou d'épargne pour tous les groupes de revenus au sein de la population. Ce lien devrait éviter certaines des distorsions économiques et politiques auxquelles le pilier public est sujet. Un financement intégral devrait stimuler l'accumulation de capital et le développement des marchés financiers. La croissance économique qui en résulterait devrait faciliter le financement du pilier public. Un deuxième pilier efficace devrait toutefois réduire les exigences imposées au premier pilier. Ce deuxième pilier obligatoire pourrait prendre deux formes : des comptes d'épargne individuels ou des régimes d'épargne-retraite professionnels. Dans les deux cas, les programmes obligatoires nécessitent une réglementation stricte.
Les régimes d'épargne-retraite professionnels ou individuels volontaires constitueraient le troisième pilier, offrant une protection supplémentaire aux personnes souhaitant un revenu et une assurance plus importants à la retraite.
• Bien que les fonctions de redistribution et d’épargne soient séparées, la fonction d’assurance serait assurée conjointement par les trois piliers, car une large diversification est le meilleur moyen de se prémunir contre un monde très incertain.
Mythes et réalités concernant la sécurité des personnes âgées