Un total de 1,43 milliard d’euros en immobilisations financières. Le montant figure à la page 165 du rapport annuel sur les comptes du Sénat. Et encore s’agit-il de la valeur comptable, les placements valant 400 millions d’euros de plus sur le marché. Un « magot » dont les intérêts permettent au Sénat de combler les déficits des généreux régimes de retraite des anciens sénateurs et fonctionnaires : en 2024, les cotisations n’ont couvert que 35 % des 110,7 millions d’euros versés à 1 972 pensionnés. Sur dix ans, le déficit cumulé est de 571 millions d’euros, s’aggravant dans le temps, selon nos calculs. Parallèlement, le produit financier des placements a été de 511 millions d’euros.

Qu’un pouvoir public ait de telles réserves est une anomalie : les institutions ne sont pas censées épargner, surtout quand la dette publique dépasse les 3 400 milliards d’euros. L’ancien député de gauche René Dosière, président de l’Observatoire de l’éthique publique, est catégorique : « Le rôle des Assemblées n’est pas de mettre de l’argent public sur des placements financiers ! Il leur suffit d’avoir un trimestre d’avance pour faire face aux imprévus. » D’autant qu’une dotation annuelle de l’Etat leur permet de couvrir tous leurs frais, avec deux avantages par rapport aux ministères : les Assemblées obtiennent le montant qu’elles demandent, et tout leur est versé en une fois, début janvier.

Il y a peu de détails sur ces copieuses réserves. Les documents indiquent que plus de la moitié est constituée d’obligations, le tiers d’actions, le reste d’actifs monétaires et d’immobilier. Vouloir en savoir plus, c’est se confronter à un mur. La présidence ne répond pas. Les questeurs, qui gèrent les finances, renvoient vers leurs services, qui refusent de donner plus de détails.

A l’Assemblée nationale, si les députés sont plus transparents, leurs réserves financières sont bien moindres. Outre des produits bancaires de court terme pour 40 millions d’euros, l’Assemblée a placé depuis plusieurs décennies son argent dans le fonds commun de placement Concorde 96. Gérée par Natixis IM, sa valeur liquidative était de 184 millions d’euros fin 2024. Le fonds mélange obligations et actions, avec des critères environnementaux. Le titre Total a ainsi été sorti du portefeuille en 2019, alors qu’il en était la valeur dominante. La performance du fonds était jugée satisfaisant par un audit de 2022.

Dans le passé, les députés avaient aussi un copieux magot. Mais ils ont rendu l’essentiel à l’Etat. Une note des services de 1993 détaille l’histoire de ces réserves, qui existaient « depuis un lointain passé ». En 1920, elles représentaient 30 % de la dotation budgétaire de la Chambre. Toutefois, la guerre et l’inflation leur ont été fatales, et les économies étaient épuisées à la fin de la IV^e République.

Retournement en 1969 : le Sénat manque d’être supprimé par référendum. Un choc pour l’institution. Pour le docteur en droit public Mohesh Balnath, qui a écrit une thèse sur l’administration des Assemblées, « le spectre de 1969 fait que le Sénat a tenu à parer à l’éventualité de sa suppression. Mais les deux Assemblées ont aussi voulu prévoir une situation honorable à leurs anciens membres et fonctionnaires ». Les excédents de l’année ont donc commencé à être placés plutôt que d’être restitués, au point qu’en 1989 les réserves de l’Assemblée représentaient le double de la dotation annuelle.

Les députés décident alors de rendre ce qui est alors appelé « le magot ». Par trois décisions successives entre juillet 1990 et mai 1993, l’Assemblée restitue à l’Etat 4,5 milliards de francs (soit l’équivalent actuel de 1,1 milliard d’euros). Il ne reste alors que 650 millions de francs. L’ancien questeur socialiste Bernard Derosier, qui a procédé à la troisième restitution, se rappelle que « l’établissement du budget de l’Etat était alors particulièrement difficile. Le collège des questeurs a organisé une restitution ».

La note de 1993 avance d’autres arguments pour renoncer à ces reliquats qui avaient « atteint des proportions excessives » : « Il n’est pas dans la vocation de l’Assemblée de faire fructifier des fonds nécessairement d’origine publique. » Par ailleurs, l’Assemblée « ne pourra désormais qu’affirmer sa vertu républicaine et échapper aux facilités permises par une trop grande aisance financière ».

Mais le Sénat, dont les réserves plus fournies peuvent alors être estimées à 7 milliards de francs (l’équivalent actuel de 1,8 milliard d’euros) refuse de suivre. Il garde ce qu’un questeur qualifiait à l’époque de « précieux amortisseur financier », plaçant l’argent pour les retraites des anciens sénateurs et fonctionnaires. Pour Mohesh Balnath, « l’idée est de ne pas entretenir vis-à-vis de l’exécutif une dépendance budgétaire qui serait contraire au principe d’autonomie des Assemblées ».

Cette situation est exposée en juin 1993 lors du conseil annuel qui regroupe questeurs des deux Assemblées et magistrats de la Cour des comptes. Dans le compte rendu, le sénateur de la Loire (RPR, 1983-2001) Lucien Neuwirth souligne que, contrairement à l’Assemblée, le Sénat a choisi un système de retraite par capitalisation. Le produit des placements doit permettre le paiement des pensions, au point qu’« il est devenu possible d’avoir pour objectif de supprimer la dotation d’équilibre ». Les questeurs suivent étroitement la gestion des placements, « confiée à un excellent spécialiste ». Mais ils n’entendent pas donner aux magistrats de la cour les détails qu’ils demandent.

Malgré les restitutions, le train de vie du Palais-Bourbon reste élevé. L’aisance financière et l’opacité permettent alors aux deux Assemblées d’être généreuses : retraites copieuses pour les élus, préretraite dès 50 ans pour les fonctionnaires, prêts à taux zéro pour les achats immobiliers… Seule l’indemnité parlementaire n’évolue pas, restant indexée sur le point d’indice de la fonction publique. L’augmenter serait politiquement risqué. Alors, les Assemblées développent l’« indemnité de secrétariat », devenue « indemnité représentative des frais de mandat » (IRFM). Censées couvrir les frais liés au mandat, elles ont l’avantage de ne pas être contrôlées.

Or, en 1997, le fisc s’intéresse aux revenus de Philippe de Canson, ancien député RPR du Var (1994-1997). N’ayant retrouvé aucune dépense liée au mandat, l’administration considère que l’indemnité de secrétariat n’est pas un remboursement de frais, mais un revenu imposable. L’Assemblée obtient alors du ministre de l’économie, Dominique Strauss-Kahn, et du secrétaire d’Etat chargé du budget, Christian Sautter, qu’ils désavouent leurs services. Datée du 4 novembre 1997, cette note au directeur général des impôts, que nous avons retrouvée, résout le problème en trois phrases : « A titre de règle pratique, il y a lieu de considérer que l’indemnité représentative de frais de mandat (…) est utilisée conformément à son objet. Cette indemnité est donc exonérée en totalité d’impôt sur le revenu sans qu’il soit nécessaire d’exiger des justifications. Les redressements en cours sur cette question seront abandonnés. » Cette note permet à l’IRFM d’être un véritable revenu parallèle en plus de l’indemnité. L’administration est priée de regarder ailleurs.

Au cours des années 1990, les réserves de l’Assemblée nationale se reconstituent, au point qu’elle dispose de 331 millions d’euros d’immobilisations financières en 2007. De nouvelles restitutions à l’Etat sont alors envisagées, mais, selon un haut fonctionnaire, « cela n’a finalement pas été fait ». En compensation, la dotation budgétaire est gelée entre 2012 et 2022, malgré l’inflation.

Les parlementaires suppriment progressivement leurs avantages : les frais de mandat sont contrôlés à partir de 2017, les prêts à taux zéro disparaissent, et le régime de retraite des députés s’aligne sur le droit commun : depuis 2018, un député ne peut plus espérer que 700 euros de retraite par mandat de cinq ans. Mais si les avantages ont disparu, l’image de « privilégié » reste gravée dans l’opinion.

D’autant que, grâce à ses réserves, le Sénat a, lui, gardé un régime de retraite très généreux. Jusqu’en 2023, un sénateur obtenait 2 200 euros net mensuel de retraite par mandat de six ans, voire plus pour certains dignitaires. En 2023, au moment de la réforme des retraites, outre le passage aux 64 ans, le Sénat a décidé de réduire les pensions futures de 20 %, promettant qu’elles ne pourront dorénavant plus être supérieures à l’indemnité parlementaire.

Il faut dire qu’au Sénat aussi les réserves s’érodent : il faut payer les engagements passés, alors que la politique de recours aux contractuels aggrave les déficits de la caisse des fonctionnaires. Si la dotation a augmenté entre 2022 et 2024, elle est à nouveau gelée depuis, à 608 millions d’euros pour l’Assemblée et 353 millions pour le Sénat. En ces temps de restrictions, les Assemblées ne peuvent demander plus, et ce même si l’activité parlementaire et les besoins s’accroissent. Au rythme actuel, l’Assemblée nationale anticipe la disparition de ses réserves d’ici à 2032. Avec son 1,8 milliard d’euros, le Sénat a plus de temps.