« Est-il si malséant de s’interroger sur l’usage de l’article 16 de la Constitution en cas de blocage complet du pays ? »

Tribune

Jean-Pierre Camby, juriste, Jean-Éric Schoettl, Conseiller d’Etat

« Le Monde » a publié une tribune du juriste Olivier Beaud dans laquelle il qualifiait de « désastreuse » l’idée que le chef de l’Etat puisse, en cas de blocage du budget, recourir aux pleins pouvoirs. Le juriste Jean-Pierre Camby et l’ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel Jean-Eric Schoettl lui répondent.

Dans ses colonnes du 7 décembre, Le Monde publie une tribune du professeur de droit public Olivier Beaud nous reprochant vivement d’avoir évoqué (« La France aura-t-elle un budget en 2025 », « Lextenso », Actu-Juridique.fr, 2 décembre 2024), parmi les scénarios envisageables pour conjurer le spectre d’une France sans budget, le recours aux pouvoirs exceptionnels dont notre Constitution dote le chef de l’Etat, lequel doit assurer le « fonctionnement régulier des pouvoirs publics » (article 5).

Nous avons clairement présenté l’évocation du recours à l’article 16 de la Constitution comme une dernière extrémité et insisté sur le fait que cet article n’a pas été conçu pour pallier les conséquences de l’absence de budget au 1^er janvier.

Nous nous permettons de renvoyer à notre article (hélas, prémonitoire), paru le 1^er juillet dans la Revue politique et parlementaire, qui, explorant les diverses possibilités de résoudre les blocages, soulevait les questions que poserait son emploi. Ce qu’avaient à l’esprit les fondateurs de la V^e République, en rédigeant l’article 16, c’était une situation insurrectionnelle ou une agression ennemie paralysant le fonctionnement de l’appareil d’Etat. Le déclenchement de l’article 16 est soumis à deux conditions cumulatives :

– Les institutions de la République ou l’exécution des engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate ;

– le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu.

Des incidences directes et graves

La seconde condition serait remplie si les administrations de l’Etat étaient privées de crédits ou si l’impôt ne pouvait être perçu. La première le serait-elle, par exemple, du fait de l’interruption du financement des institutions européennes et de l’aide bilatérale ? La question peut au moins être posée.

Est-il interdit d’explorer toutes les pistes possibles pour surmonter une grave crise budgétaire, sur fond d’instabilité politique, comme vient de le faire, par exemple, le colloque de la faculté de droit et de la Société française de finances publiques, à Toulouse, les 5 et 6 décembre ?

Nous sommes en désaccord avec Olivier Beaud lorsqu’il affirme que l’absence de budget n’aurait pas pour effet, même « indirectement », de paralyser le fonctionnement de l’Etat. Nous maintenons que l’absence de tout texte budgétaire au 1^er janvier, fût-il transitoire, aurait des incidences directes et graves sur le fonctionnement régulier des pouvoirs publics.

La motion de censure adoptée le 4 décembre a privé le pays d’un gouvernement de plein exercice. Considérant que les ministres démissionnaires ne pouvaient plus siéger dans les hémicycles, les Assemblées ont suspendu les débats budgétaires.

Des questions inédites

Compte tenu notamment de l’ambition présidentielle de nommer un gouvernement « d’intérêt général représentant toutes les forces politiques d’un arc de gouvernement qui puissent y participer ou, à tout le moins, qui s’engagent à ne pas le censurer », un nouvel exécutif pourrait tarder à se mettre en place au point qu’il serait problématique de faire débattre et promulguer avant le 31 décembre, comme le veut la loi organique relative aux lois de finances (article 45, 2°), le projet de « loi spéciale » déposé le 11 décembre, « autorisant la perception des impositions existantes » et cantonné à ce seul objet par cette loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Ou encore de considérer qu’il s’agit d’une loi sui generis comportant également l’autorisation de recours à l’emprunt, laquelle est nécessaire à la continuité de la vie nationale. Ce texte pose des questions inédites, sur :

– la compétence d’un gouvernement transitoire pour consulter le Conseil d’Etat, puis le déposer, voire le faire débattre ;

– la possibilité d’y faire figurer des dispositions autres que la perception des impositions existantes (comme les autorisations d’emprunt qui y figurent ou les « prélèvements sur recettes » visés à l’article 6 de la LOLF qui furent évoqués…) ;

– le droit d’amendement ; la reprise ultérieure des débats parlementaires (exigée si l’on s’en tient à l’article 45 de la LOLF) ;

– l’articulation avec les textes financiers interrompus en cours de débat…

Vide juridique

Le Conseil d’Etat, dans son avis du 9 décembre, considère que « les mesures nouvelles d’ordre fiscal, qui ne sauraient, en tout état de cause, être regardées comme des mesures nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, ne relèvent pas du domaine de la loi spéciale », ce qui vaut, par exemple, pour l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu… Aussi, le vote de cette loi spéciale ne sera-t-il pas une simple formalité !

Le chronomètre tourne donc dangereusement.

Faute d’autorisation parlementaire au 1^er janvier, les impôts ne pourraient être prélevés, ni les emprunts émis.

Faute de crédits au 1^er janvier, les agents publics ne seraient plus rémunérés et les commandes publiques ne seraient plus payées. L’impossibilité de recourir à l’emprunt public, de réguler les dépenses sociales ou d’engager les dépenses de l’Etat bloquerait le pays tout entier.

Dans ce contexte, celui d’un vide juridique bien plus profond que celui créé le 24 décembre 1979 par l’annulation de la loi de finances pour 1980 (le gouvernement n’était pas renversé et une loi spéciale avait pu être votée en quarante-huit heures, en l’absence même de toute base organisant alors une dérogation dans la loi organique), est-il si malséant de s’enquérir de toutes les solutions possibles, fussent-elles rébarbatives ou incertaines, pour éviter un plus grand mal ? Le droit ne consiste-t-il pas aussi à imaginer des options extrêmes pour parer au pire ?

Jean-Pierre Camby est docteur en droit ; Jean-Eric Schoettl est l’ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel de 1997 à 2007.