sûreté nucléaire
L’exécutif a décidé de rattacher l’IRSN, institution d’expertise sur le risque nucléaire, à l’ASN, instance décisionnaire. Conduite au nom de l’accélération de la relance du nucléaire, cette restructuration – menée sans aucune discussion publique – est porteuse de menaces pour la sûreté.
Le ministère de la Transition énergétique a publié le 8 février un communiqué sobrement intitulé : « Evolution de l’organisation du contrôle et de la recherche en radioprotection et sûreté nucléaire ». Peut-être le terme « destruction » conviendrait-il mieux. Le texte indique en effet que le Conseil de politique nucléaire (CPN) tenu à l’Elysée le 3 février « a (…) décidé que les compétences techniques de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) seront réunies avec celles de l’ASN [Autorité de sûreté nucléaire, NDLR] », ainsi qu’avec celles du CEA1 (recherche appliquée) et du DSND2 (radioprotection pour les activités militaires).
Cette restructuration annoncée s’inscrit dans une série de mesures visant à lancer au plus vite le programme nucléaire maximaliste arrêté par Emmanuel Macron et poussé par les industriels du secteur : déploiement massif de nouveaux réacteurs (quatorze EPR en service visés en 2050) et prolongation « à 60 ans et au-delà » des centrales existantes.
En France, la sûreté des installations nucléaires repose, jusqu’à présent en tout cas, sur trois piliers.
Le premier est l’exploitant lui-même (EDF s’agissant des centrales), responsable de la sûreté de ses installations.
Le deuxième est une expertise scientifique indépendante, que fournit en l’occurrence l’IRSN, établissement public industriel et commercial créé en 2001 (c’était auparavant un département autonome du CEA) et qui compte près de 1 800 salariés. L’IRSN a une très importante activité de recherche et de nombreuses missions, parmi lesquelles la radioprotection médicale (personnels de santé et patients) et celle des travailleurs du nucléaire. Concernant les projets nucléaires d’EDF, comme la construction de nouveaux réacteurs ou la prolongation des anciens, l’IRSN est saisi pour expertiser les demandes de l’exploitant et rend public ses avis techniques. L’Institut a également la possibilité de s’autosaisir sur des enjeux de sûreté.
Le troisième pilier est l’ASN, autorité administrative indépendante, créée en 2006, qui contrôle et décide. Ce sont ses 500 fonctionnaires qui, après instruction, autorisent ou non un projet, la poursuite ou non d’une activité, en s’appuyant, entre autres ressources, sur l’expertise de l’IRSN.
Jusqu’à présent, une séparation claire des rôles
Cette claire séparation des rôles d’expertise et de décision, qui distingue la France d’autres pays, a été confortée par la loi de 2006 relative à la transparence et à la sécurité nucléaire, dite loi TSN. La vertu de ce modèle aujourd’hui remis en cause est évidente.
L’IRSN, comme organe scientifique et technique consacré exclusivement l’évaluation du risque, ne se préoccupe pas de la décision. Son unique sujet est de dire : « c’est sûr, ce n’est pas sûr, c’est sûr à condition que ».
L’ASN, qui décide de la vie et de la mort d’une centrale au regard de sa sûreté, est, quant à elle, fatalement obligée d’intégrer dans ses arbitrages des considérations économiques et politiques.
« Elle est en permanence dans une forme implicite de transaction sur la traduction en décisions acceptables de l’analyse technique », décrit Yves Marignac, chef du pôle nucléaire de l’association Négawatt et membre de groupes permanents d’experts de l’ASN. Ainsi, « la situation française, où l’évaluation technique du dossier se fait de façon détachée de la décision à prendre, est bien plus saine qu’une évaluation qui a déjà en tête les difficultés qui résultent de la décision ».
Et c’est bien le danger qui guette avec la décision d’incorporer la fonction d’expertise de l’IRSN au sein de l’ASN, selon des modalités non encore précisées.
De nombreuses incertitudes sur la qualité de la sûreté
Alors que le triangle entre EDF, l’ASN et l’IRSN facilitait la liberté du dialogue technique et permettait un certain équilibre des rapports de force, la disparition du pôle constitué par l’IRSN pourrait faire régresser la culture de la sûreté.
Comme le rappelle – sous anonymat – une salariée de l’IRSN, c’est son institution qui a poussé, après l’accident de Fukushima, à faire adopter en France un dispositif de sûreté renforcée en cas d’accident grave, dit noyau dur. Il n’est pas certain que sans cet institut de recherche indépendant, le niveau des normes post-Fukushima aurait été aussi exigeant. « Certains nous voient comme des Ayatollahs de la sûreté. Mais ce n’est juste pas notre sujet », s’insurge-t-elle.
Aujourd’hui, tout citoyen peut juger des décisions de l’ASN au regard des avis techniques publiés par l’IRSN. Aura-t-il demain accès au dossier technique qui sous-tend telle ou telle décision ?
Certains reprochent à l’IRSN d’en demander toujours plus en matière de sécurité ? La salariée se défend, rappelant par exemple que sur les défauts de forgeage constatés sur la cuve de l’EPR de Flamanville, l’avis de l’IRSN n’avait pas jugé nécessaire le remplacement du couvercle, ce qu’a au contraire exigé l’ASN. Un autre salarié pointe également un risque de perte de transparence. Aujourd’hui, tout citoyen peut juger des décisions de l’ASN au regard des avis techniques publiés par l’IRSN. Aura-t-il demain accès au dossier technique qui sous-tend telle ou telle décision de l’ASN mise en consultation ?
Motivée entre autres par la volonté de « fluidifier les processus d’examen technique et de prise de décision de l’ASN » (comprendre : accélérer les autorisations de construction et de prolongation des réacteurs), l’annonce du gouvernement crée « une grande inquiétude sur notre avenir et celui de l’indépendance de l’expertise de la sûreté, de la sécurité nucléaire de la radioprotection », ont réagi la CFDT, la CFE-CGC et la CGT dans une déclaration commune.
Une décision brutale
L’intersyndicale des personnels de l’IRSN dénonce également une « décision de l’Etat prise sans aucune concertation ». Les salariés ont appris la nouvelle le matin même où le gouvernement envoyait son communiqué de presse. Ils sont sous le choc, sidérés, écœurés par cette brutalité, alors qu’ils ont mis toute leur vie professionnelle et souvent personnelle au service de la sûreté nucléaire. Beaucoup assurent qu’ils refont déjà leurs CV et envisagent d’aller voir ailleurs si cette réforme aboutit, ce qui pourrait entraîner un grave problème de manque de compétences.
La direction de l’IRSN n’a pas été mieux traitée. La veille d’un conseil d’administration extraordinaire prévu ce jeudi matin, et huit jours après l’annonce du gouvernement, il n’y avait pas eu d’échanges officiels pour préciser les contours de cette restructuration entre le directeur de l’IRSN et le président de l’ASN, manifestement à la manœuvre.
Le président de l’ASN, Bernard Doroszczuk, réclame en effet de longue date d’avoir la main sur l’expertise nucléaire de l’IRSN, rappelle le journal Actu Environnement, et ainsi mutualiser les moyens budgétaires. Et peut-être aussi pour fixer les priorités dans les programmes d’études, qui faisaient jusqu’ici l’objet d’une concertation entre les deux institutions.
Si les moyens de l’expertise accordés par l’Etat ne suivent pas des besoins qui vont exploser avec le programme nucléaire à venir, il est à craindre que des arbitrages soient faits au détriment d’autres domaines, comme la santé et la protection des travailleurs…
Le sujet des relations entre l’ASN et l’IRSN est récurrent. En 2014, un rapport de la Cour des comptes jugeait à l’époque insuffisantes les synergies entre les deux institutions, « réduisant » à ses yeux « les marges de progression de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ». Mais ce même rapport jugeait que la fusion des deux organismes, comme sur le modèle de la NRC (Nuclear Regulatory Commission) américaine, constituerait « une réponse inappropriée par les multiples difficultés juridiques, sociales, budgétaires et matérielles qu’elle soulèverait ». Bref, une telle fusion nécessiterait a minima une discussion.
Un passage en force par amendement
L’exécutif conduit cependant cette « évolution » de l’organisation de la sûreté au pas de charge, de manière autoritaire, sans concertation ni examen approfondi, sans présenter de rapport d’évaluation, alors qu’il s’agit d’un sujet d’importance majeure pour la sécurité des Français. La ministre de la Transition énergétique Agnès Pannier-Runacher a demandé le 8 février au président de l’ASN, au directeur général de l’IRSN, Jean-Christophe Niel, et à l’administrateur général du CEA, François Jacq, de lui présenter pour le 20 février « les premières mesures et une méthode de travail permettant de mettre en œuvre ces orientations ».
L’idée de l’exécutif est d’insérer dans la foulée un amendement gouvernemental au projet de loi d’accélération du nucléaire, voté le 24 janvier en procédure accélérée au Sénat et à présent sur le bureau de l’Assemblée nationale. Tout en sachant qu’un simple amendement dispense d’une nouvelle étude d’impact, d’un nouvel avis du Conseil d’Etat et d’une discussion dans les deux chambres parlementaires (le Sénat a déjà voté en première lecture).
Absence de consultation des experts, à commencer par ceux de l’IRSN. Absence de consultation des parties intéressées et du public sur ce bouleversement de la doctrine de sûreté nucléaire mise en œuvre avec une certaine efficacité depuis une vingtaine d’années en France. Après le torpillage par l’exécutif du débat public sur le nouveau nucléaire organisé par la CNDP, ce nouveau coup confirme la crise de gouvernance du nucléaire. Qui devient une crise de la sûreté.