Budget une équation de plus en plus difficile

C’est l’un des plus gros dossiers pour les élus municipaux et, à peine désignés, les futurs conseillers devront s’y atteler : l’élaboration du budget. Entre les multiples promesses de campagne faites aux différentes catégories de la population et l’engagement souvent pris par les candidats de ne pas trop augmenter les impôts locaux, les maires et mairesses ont-ils vraiment les moyens de leur ambition ? Depuis une petite décennie, l’évolution est claire : l’Etat central a coupé dans les recettes des communes et, plus récemment, le gouvernement a contraint l’évolution des dépenses.

La loi oblige les communes 1 à voter un budget municipal équilibré, c’est-à-dire dans lequel les dépenses n’excèdent pas les recettes. Côté rentrées, l’essentiel (45,8 %) de leurs apports financiers est composé d’impôts dont elles fixent les taux. Ces impôts sont payés soit par les ménages, comme la taxe d’habitation ou la taxe foncière, soit par les entreprises, telle la contribution économique territoriale (ex-taxe professionnelle). Plus une ville compte d’entreprises ou de ménages aisés sur son territoire, plus ses rentrées fiscales sont importantes. Et inversement… La situation financière des communes témoigne de la répartition très inégale de la richesse sur le territoire national. Les pouvoirs publics ont cependant mis en place des outils de réduction de ces inégalités, appelés péréquation, qui consistent, par exemple, au sein d’une même intercommunalité, à ce que des recettes fiscales des communes plus riches soient transférées vers les plus pauvres. Un rééquilibrage bienvenu, mais qui reste très loin de gommer les disparités.

Tour de vis imposé par l’état

Des disparités accentuées par le fait que les collectivités territoriales (communes, départements, régions…) ont de moins en moins de liberté fiscale, notamment sous l’effet des lois de finances successives. Alors que ces différentes collectivités fixaient encore librement le taux des taxes de 70 % de leurs recettes fiscales en 1986, elles ne sont plus aujourd’hui souveraines que pour 44 % de ces recettes. La réforme de la taxe professionnelle en 2010 avait déjà diminué cette part. La suppression de la taxe d’habitation, qui doit être achevée en 2023, devrait encore accentuer la tendance. Certes, dans le second cas, le gouvernement a promis que l’Etat compenserait le manque à gagner « à l’euro près », mais les collectivités craignent que la future compensation soit victime des arbitrages budgétaires du gouvernement dans les années à venir.

Aux recettes fiscales au taux défini par les communes s’ajoutent d’autres impôts perçus localement mais dont le taux est fixé principalement par l’Etat (taxe sur les produits énergétiques, taxe de séjour…). Ils représentent 10 % de leurs rentrées financières. S’y ajoutent également les ventes de biens et services par la mairie (stationnement, piscine, etc.), qui pèsent pour 8 % de leurs rentrées.

Le gros morceau restant côté recettes, c’est la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’Etat aux communes. Or, invoquant la nécessité de réduire la dépense publique nationale, le gouvernement l’a fait passer de 23,6 milliards d’euros en 2013 à 18,3 milliards en 2018. Soit une baisse de près d’un quart. Résultat : ces dotations ne pèsent plus que 20 % dans les rentrées financières des communes, contre encore 27 % en 2013.

Cette baisse va-t-elle continuer ? L’Etat veut bien en rester là, mais en échange, il a proposé en décembre 2017 aux 145 communes dont le budget de fonctionnement dépasse 60 millions d’euros de signer des contrats d’« encadrement de la dépense locale », surnommé les « accords de Cahors ». Ce que 122 d’entre elles ont fait. Si elles veulent que la DGF ne diminue pas davantage, ces collectivités doivent s’engager à augmenter très faiblement leurs propres dépenses. Le seuil maximal de cette hausse a été fixé à 1,2 % par an, avec quelques possibles aménagements à la marge. Le gouvernement veut ainsi limiter l’endettement des collectivités afin que, combiné à celui de l’Etat, le taux d’endettement de la France se rapproche de 60 % du produit intérieur brut (PIB), le taux maximal fixé par les règles de l’Union européenne pour l’ensemble des administrations publiques (nationales et locales) d’un pays. « Mais le chiffre de 1,2 % de hausse maximale des dépenses par an pour les collectivités est le résultat d’un objectif national agrégé, qui ne prend aucunement en compte les disparités et situations locales, et vise à répondre aux critères de maîtrise de la dépense publique globale fixés par l’Union européenne », détaille Sébastien Ségas, maître de conférences à l’université Rennes 2. Même une ville en pleine croissance qui a des rentrées fiscales importantes doit respecter cette limite.

Moins de services et d’investissements

La réduction de la marge de manœuvre a évidemment un impact sur le niveau et la nature de la dépense des communes. D’autant qu’une large part des dépenses n’est pas véritablement arbitrable. « D’une année sur l’autre, les marges de manœuvre sont très réduites », observe Philippe Laurent, secrétaire général de l’Association des maires de France (AMF) et maire UDI de Sceaux (92). En effet, les dépenses de fonctionnement d’une commune représentent en moyenne 70 % de son budget en 2019. « Et la moitié d’entre elles est consacrée au personnel », résume Matthieu Leprince, économiste à l’université de Brest. Comme la rémunération des fonctionnaires locaux dépend du point d’indice fixé par le gouvernement, les municipalités ne peuvent jouer que sur le volume des effectifs à moyen terme, en compensant ou pas les départs de fonctionnaires.

« La conséquence de la réduction de la dotation de l’Etat a été une baisse du niveau de services fournis par les communes et une diminution de leurs investissements », estime Philippe Laurent. « Or, les collectivités locales [régions, départements, communes et intercommunalités, NDLR] représentent plus de la moitié de l’investissement public », rappelle de son côté Françoise Navarre, chercheuse à l’Ecole d’urbanisme de Paris. Ecoles, établissements de santé, nouvelles routes…, à elles seules, les municipalités concentrent plus du tiers de l’investissement public, contre moins d’un cinquième pour l’Etat. Si tailler dans les dépenses d’investissement est ce qui se voit le moins à court terme, sous-investir revient à laisser péricliter et s’abîmer les infrastructures existantes. Et donc dépenser davantage à terme pour les remettre en état.

Les nouveaux élus n’auront-ils donc aucune marge de manœuvre pour mettre en place leur programme ? Tout de même pas. Car du fait des pressions de l’Etat et de la baisse de l’investissement, les communes ont vu leur épargne augmenter et leur dette se stabiliser. « Si les marges de manœuvre budgétaires des municipalités se réduisent, elles restent cependant réelles, et nombre de communes disposent de moyens importants », nuance Sébastien Ségas. Les finances locales sont en somme un gros paquebot dont la trajectoire se modifie lentement. Lentement, mais sûrement, si les élus le décident et si l’Etat le permet.

Source alternatives-economiques.fr par Justin Delépine

Plus: Où trouver les chiffres des budgets des communes et intercommunalités?