Une ambiguïté a très vite pesé sur la promesse de la suppression de la taxe d'habitation.

TRIBUNE - En matière de taxe d'habitation, il y a une différence entre une promesse de campagne et la réalité fiscale, explique l'ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel de 1997 à 2007, Jean-Éric Schoettl Conseiller d'État honoraire.

La «suppression» en trois ans de la taxe d'habitation pour 80 % des foyers était une mesure phare de la campagne d'Emmanuel Macron. Mais une ambiguïté pesait dès le départ sur cette promesse. Tant que la taxe d'habitation n'est pas complètement supprimée pour tout le monde, la mesure s'analyse non comme une exonération, comme il a été imprudemment annoncé, mais comme un dégrèvement pris en charge par l'État sur la base des contributions de 2017.

Ainsi que l'avait souligné le Conseil constitutionnel en examinant la loi de finances pour 2018, les ménages bénéficiaires du dégrèvement resteront assujettis à la taxe d'habitation pour la part de celle-ci supérieure - en cas d'augmentation de taux décidée par leur commune - à leur contribution de l'année 2017. Cette dernière constatation était politiquement gênante, mais déterminante pour juger la mesure non contraire à la Constitution.

Donnons un exemple. Les Durand ont payé 1000 euros de taxe d'habitation en 2017. Ils ne remplissaient pas les conditions d'âge, de handicap et de ressources prévues par les dispositions de l'époque pour être exonérés. Ils n'ont plus d'enfant à charge et leur revenu fiscal annuel de référence est de 42.000 euros. Ils font donc partie des 80 % de foyers bénéficiaires du dégrèvement décidé par Emmanuel Macron. En vertu des nouvelles dispositions, ils seront dégrevés de 300 euros en 2018 (-30 %), de 650 euros en 2019 (-65 %) et de 1000 euros (-100 %) en 2020.

Des approximations dans la présentation publique

Seulement voilà: le dispositif, et c'est heureux, n'a pas interdit aux communes, pour faire face à leurs besoins, d'augmenter leurs taux pendant ces trois années (et au-delà, tant que la taxe d'habitation existe encore). Supposons que le taux de taxe d'habitation de la commune des Durand s'accroisse de 5 % entre 2017 et 2018, passant de 5 % à 5,25 % de la valeur locative. Sans dégrèvement, les Durand devraient payer 1050 euros en 2018. Le dégrèvement est de 300 euros en 2018, puisque calculé sur la base de la taxe d'habitation acquittée par les Durand en 2017. En 2018, ceux-ci devront donc acquitter 1050 euros -300 euros = 750 euros et non 700 euros comme il est affirmé par la campagne d'information en cours du ministère de l'Action et des Comptes publics («Pour 8 foyers sur 10 la taxe d'habitation baissera de 30 % en 2018»).

Comment les Durand, qui avaient compris que, à revenus inchangés, ils seraient «exonérés» de façon permanente de taxe d'habitation à compter de 2020 ressentiront-ils cet assujettissement résiduel ?

Allons plus loin: supposons que la commune des Durand n'augmente plus son taux en 2019 et 2020. Le dégrèvement des Durand passera à 1000 euros en 2020 (toujours sur la base de la taxe acquittée en 2017), mais les Durand devront continuer à payer 50 euros de taxe d'habitation en 2020 (et encore en 2021 si la taxe d'habitation n'est pas supprimée d'ici-là). Il est donc inexact d'affirmer, comme le fait la campagne officielle, que la taxe d'habitation sera supprimée pour les Durand dès 2020. Comment les Durand, qui avaient compris que, à revenus inchangés, ils seraient «exonérés» de façon permanente de taxe d'habitation à compter de 2020 (n'est-ce pas ce qui leur a été dit?), ressentiront-ils cet assujettissement résiduel?

Ces approximations dans la présentation publique de la portée de la mesure ont un effet psychologique. Les contribuables se sentent égarés, voire floués en découvrant que, dans une proportion importante de communes (une sur six environ), la taxe d'habitation ne diminue pas au rythme qui pouvait être déduit des déclarations ministérielles. Comment le gouvernement peut-il atténuer cet effet? Une première façon est d'expliquer que l'objectif est désormais de supprimer complètement la taxe d'habitation (sauf pour les résidences secondaires) après 2020, ce qui répond au demeurant à une réserve du Conseil constitutionnel lorsqu'il a accepté le dégrèvement décidé par Emmanuel Macron.

La suppression complète de la taxe d'habitation, sans remplacement par un nouvel impôt local, ferait toutefois passer le coût de la compensation versée par l'État aux communes de 10 à (au moins) 20 milliards d'euros, ce qui, par ces temps de rigueur budgétaire, doit être également expliqué. Comme doit être expliquée l'atteinte portée par la disparition d'une taxe locale, sans création d'impôt local nouveau, au principe de libre administration des collectivités locales. Les communes ont besoin d'un levier fiscal autonome pour financer des projets particuliers et faire face à l'imprévu (les électeurs jugeant in fine dans les urnes du bien-fondé de l'effort fiscal supplémentaire qui leur est demandé en le mettant en regard des résultats obtenus).

Un détail passé sous silence

L'imposition locale des ménages sera-t-elle désormais concentrée sur la taxe foncière sur les propriétés bâties? Mais les bases de celle-ci, qui sont les mêmes que celles de la taxe d'habitation, n'encourent-elles pas les mêmes reproches de désuétude et d'hétérogénéité? Et imposer les seuls propriétaires est-il bien conforme au principe d'égalité devant les charges publiques? À court terme, il serait tentant de dire et faire dire que les communes ayant augmenté leurs taux «ne jouent pas le jeu» d'une politique favorable au pouvoir d'achat, font «passer en douce» des hausses de taux, se constituent des cagnottes ou cherchent à majorer une compensation future.

En réalité, les conseils municipaux démocratiquement élus exercent leurs responsabilités fiscales pour équilibrer leurs budgets de fonctionnement (car les communes, à la différence de l'État, doivent les équilibrer), maintenir le niveau de leurs services publics ou financer leurs investissements sans aggraver leur endettement. Si nombre de communes ont augmenté les taux des taxes locales pesant sur les ménages (taxe foncière et taxe d'habitation) en 2018, c'est pour couvrir des besoins qui, notamment du fait de la réduction des subventions d'État entre 2014 et 2017, n'ont nullement décru. Comment leur en tenir rigueur?

On a vu que rien dans le dispositif législatif voté en décembre 2017 n'interdisait aux conseils municipaux d'augmenter le taux de leur taxe d'habitation. Cela aurait été inconstitutionnel. Ce détail, imprudemment passé sous silence, produit aujourd'hui ses inévitables effets déconcertants. Il serait malhonnête, pour se dédouaner des déceptions causées, d'accuser les élus locaux de sabotage. Comme l'ont bien compris Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires, et Sébastien Lecornu, ministre chargé des Collectivités territoriales, ce serait élargir la fracture entre Paris et les territoires.

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